Kamudaki istihdam maliyetlerini azaltmak amacıyla, özellikle 2000 yılı sonrasında, kamuda kadrolu işçi çalıştırmak yerine, alt işveren ilişkisi kullanılarak, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu çerçevesinde hizmet alım sözleşmesi yoluyla işçi temini uygulaması yaygın hale gelmiştir. Bu tercih, kısa vadede istihdam maliyetlerinin azalmasını sağlasa da, uzun vadede bir çok hukuki sorunun ortaya çıkmasına neden olmuştur.

4857 sayılı İş Kanununun asıl işveren - alt işveren ilişkisi kurulmasını sınırlaması, özellikle işçilik maliyetini düşürerek ucuz iş gücü temin etmeyi önlemek için alt işveren ilişkisinin kurulmasının yasal koşullarını belirlemesi ve sınırlaması sonucunda, kamu kurumlarında kurulmuş bulunan pek çok ilişki, yargı organı tarafından muvazaalı bulunmuş, alt işverenin işçileri muvazaa nedeniyle başlangıçtan itibaren asıl işverenin, yani kamu kurumunun işçisi sayılarak işçilik alacaklarına hükmedilmiştir.

Bu gelişmeler üzerine, asıl işveren - alt işveren ilişkisini kamu lehine düzenleme amacı taşıyan pek çok düzenleme yapılmıştır. Kamu işverenlerinin özel kesim işverenlerine göre daha kolay asıl işveren - alt işveren ilişkisi kurması amacıyla 2006 yılında 5538 sayılı Kanun ile İş Kanununun 2. maddesine sekizinci ve dokuzuncu fıkralar eklenmiştir. Bu fıkralar ile kamu makamlarına alt işveren ilişkisi kurulması konusunda ayrıcalık tanınmak istenmiştir .